【编者按】:广东省惠东县外经报关有限公司系广东深圳报关协会的监事单位。其反映自海关推行报关差错记分制度后,在记分操作管理中未按具体责任对象记分而采取“一刀切”的方法、在报关差错记分办法中责任划分不明确对报关企业信用认证评级造成不利影响等情况。其建议海关对报关差错违规的处罚应当在遵循《海关法》和《海关行政处罚实施条例》的基础上进行责任划分,并对记分制度提出了一些合理化建议。文中提到的相关问题是值得我们思考的,只有制度的公正才能保障守法企业利益,才能提升通关质量,才能推动报关行业向前发展。
一、目前报关差错记分所存在的问题
自从推行报关差错记分制度后,在具体操作上就一直存
在着争议,其问题的关键就在于对代理报关业务中因报关差错产生的删改单,是否按具体责任对象记分。在实行新的记分操作后,目前采取的是“一刀切”的方法,也就是不管是谁的责任,由电脑系统直接记分。如果是代理报关,就全部记在代理报关企业的身上。
报关差错记分的本意,是促使报关企业加强内部管理,提升自身的素质,从而提高通关效率。但目前这种简单的“一刀切”做法,并未对报关质量的提高起到根本上的作用。报关企业,尤其是代理报关企业,普遍对海关记分操作存在一定的负面情绪。
一方面,在代理报关业务中,对委托企业造成的报关差错,如果不根据双方责任区分进行处理,只单一对代理报关公司的报关员进行记分了事,无形中帮助了实际差错企业躲避了应承担的责任。而这些委托企业由于没得到相应的处理,很多业务员本身也不会主动向管理层反映实际情况,因此这些企业也不会有针对性的加强管理,差错还是继续。而代理报关企业却承担了本身不应该承担的责任,由此生产的不满情绪自然落在了海关的身上,无疑是得不偿失。
另一方面,报关工作是一项专业性、综合性比较强的业务,需要较高素质能力的报关员队伍。但目前报关员整体素质偏低,除了报关行业自身的原因,还有很重要的一点,就是其工作责任大,但社会地位较低,缺乏认同与尊重,难于吸收高素质的优秀人才。特别是代理报关企业的报关员,他们本来应该是报关员队伍中的精英分子,但由于各种原因,并没有形成强有力的社会团队。在这种状况下,如果不区分报关责任进行记分,把所有责任都让代理报关员去承担,势必会影响专业代理报关员队伍的发展,更加难于吸收高水平人才,从而也会对海关的通关事业造成影响。
二、报关差错记分办法中责任划分不明确
在之前相关的记分操作管理中规定,对报关员的记分考核是以责任明确为原则,对报关单填制不规范及报关行为不规范进行记分,对差错责任界定不清的不予记分。
在后来海关总署令第221号《对报关单位注册管理规定》中的第38条及海关总署公告2014年第80号(关于报关差错有关事项的公告 )的相关文件中,只简单说明海关对报关单位在办理海关业务过程中出现的报关差错予以记录,不再提及责任问题。
而这些所有的记分管理规定中,对如何区分代理报关业务中委托方与被委托方之间的报关责任也没有明确规定,这也是造成目前记分现象存在争议的情况所在。
三、目前记分方法对企业信用认证造成的不利影响
在企业信用管理规定中(即原企业分类管理办法),有一条影响企业信用的硬性指标,也就是报关差错率。而目前的记分操作方法,对企业信用认证造成很大困扰。
比如,在原企业分类管理办法中,对A类报关企业(也就是现在的一般认证企业)的要求是:上一年度进出口报关差错率在5%以下。而现在新的信用管理规定要求是:连续4个季度的单季报关差错率不超过同期全国平均率。
这两者规定的主要区别在于,前者是事先掌握了差错率标准,而且是以自己全年的数据为准。后者是以每个季度的全国平均差错率为标准,因此只能是在事后才知道,且必须连续4个季度的单季报关差错率都不能超过同期全国平均率。也就是说,只要有一个季度的报关差错率超过了全国同期平均率,就会影响其信用评级。
根据之前海关公示的报关差错率来看,对于管理比较规范的报关企业,其平均差错率一般都低于自己单量的2%以下。由于现场海关对差错返分的操作比较谨慎,一般都不太愿意做出返分的决定。其中一个因素,就是海关有许多考核指标,如果返分过多,就可能会被职能部门质疑。因此哪怕就是正常的返分申请,也常有不被批准的情况。
由于原5%的差错率对于很多报关企业来说,都是属于可控的范围。企业很多时候在不获返分的情况下,因怕继续申请或复议,会引起海关不必要的误会,因此一般只要报关员不被记满30分,或不会影响评级,一般都不会坚持下去。
而新的操作方法出来后,情况就发生了变化。一是以无法事先掌握的全国平均差错率为标准,而且这个标准是浮动的,一年四个季度就有四个标准。这就造成了报关企业无法以一个明确的标准去作为管理的目标。虽然报关员记满30分暂停上岗的规定取消了,但企业的压力却培增了。这种情况下,合理的记分操作尤为重要。
而现在,问题恰恰出现在这里。即使是采用全国平均率,即使是事后才能掌握该标准,从目前公布的全国平均率来看,对管理规范的报关企业而言,问题还不是很大。但现在由于是电脑系统自动记分,只要有删改单,就记到报关企业身上。尤其是代理报关企业,不管是谁的差错,都是自动揽分上身,这就有可能造成差错记录大增,从而可能会降低企业的信用评级,对企业的运作造成负面影响。
虽然有返分机制,但就像之前说的,现场海关一般都不大愿意接收申请。而且这样做,一方面加大了现场海关工作人员的及报关企业的工作量,造成不必要的人力浪费。另一方面,又使得报关企业与海关之间产生矛盾。
其中一个最明显的例子,就像之前深圳关区很多不退税的报关单备注栏根据海关要求,都会注明“不退税”的字样。后总关职能部门认为这样填写不规范,要求删掉。由此造成大量报关单要修改。而这些报关单无一例外被记分,造成很多企业的季度报关差错率超过了全国平均率,因此也收到了整改通知书。
这本来很明显是海关的要求所造成,不属于报关差错。但很多企业在向海关申请返分时,由于涉及单量大,现场海关都不敢给予返分操作。直到总关对此事专门下文,才开始进行返分。而且报关行需要准备大量申请资料,海关则要每份单去核实,双方都付出大量的劳力。如果能实行差错识别记分,而不是“一刀切”的全部记分,这些麻烦本来是不会产生的。
从这还可以看出事情的另一面,也就是即使是海关自身原因造成删改单的返分申请,进行的都不顺利;那在代理报关业务中产生的报关差错,而相关操作文件又没有明确委托方及被委托方的责任划分,非自身差错原因造成的代理报关企业返分申请就更是难上加难。这无形中就给企业背上了一个不定时炸弹,一旦因责任不明的记分造成企业信用下降,那会对企业的发展构成严重打击。对于代理报关企业而言,不是怕被记分,而是怕不分责任的乱记分。
四、报关差错记分应遵循责任区分的法律依据
虽然在报关差错记分管理规定中对代理报关行为的责任没有明确区分,但在其他法规中,是可以找出相关依据的。
首先,《海关法》第十条、海关总署令103号《进出口货物申报管理规定》第七条及十二条明确规定了委托人要对提供资料的真实性负责。
在海关总署令第225号《企业信用管理暂行办法》第三条中规定:海关按照诚信守法便利、失信违法惩戒原则,对相关企业分别适用相应的管理措施。如果不实行责任区分,该原则就失去了设立的意义。
比如,委托方装错货或装货数量与实际有误差,而这是代理报关企业无法预见和控制的。代理报关企业只能是根据委托方的单证进行审核,因此代理报关企业只要尽到了合理审查的义务,且没出现填制错误及逻辑错误,就不应该再对因委托企业原因导致的报关差错负责。
有人说如不对代理报关公司记分,那岂不是没人承担差错的责任?而事实上国务院令第420号《海关行政处罚实施条例》第十六条已经有了明确规定:进出口货物收发货人未按照规定向报关企业提供所委托报关事项的真实情况,致使发生本实施条例第十五条规定情形的,对委托人依照本实施条例第十五条的规定予以处罚。
因此,根据该条例,在出现因进出口收发货人的原因导致的差错,应该是对进出口收发货人进行处罚,而不是对代理报关企业进行记分。
从上述各项条例可以看出,在委托报关业务中,海关对报关差错违规的处罚是实行责任区分的,委托方与代理报关企业在责任承担上并不一样。代理报关企业对委托报关行为负的是有限责任,不能因为记分管理办法中没明确在代理报关业务中责任的归属就将所有的报关责任推给代理报关企业承担。
另一方面,根据海关总署与中国报关协会制定的《委托报关协议通用条款》规定(总署公告2004年第35号),委托方对提供单证的真实性负责,而被委托方负责依据委托方提供的单证,按照《报关单填制规范》的要求填制报关单,承担“单单相符”的责任。
在这可以看出,代理报关企业审核的主体是单证,要求做到的是委托企业的单证与报关单申报相符,而不是承担“单货相符”的责任。因此当货物的实际情况与申报不符时,只要不是代理报关公司报关员填写错误所致,只要代理报关公司报关员尽到了合理审查义务,就不应承担所发生的报关差错责任。
综上所述,在《海关法》和《海关行政处罚实施条例》中已经明确了在委托报关行为中发生的报关差错是实行责任区分原则,作为行政法规,其地位明显高于属于海关规章的记分规定。因此报关差错记分规定的执行,也只能是在这两个法规的基础之上,不能简单的以个人理解去执行。如果电脑系统不分情况,一开始就将所有删改退单设置为对代理报关企业自动记分,这是与公平执法精神和原则相违背的。
因此建议在记分系统上,增加差错责任方的选项。比如,设置经营单位、报关单位及其他原因等选项。如果是经营单位差错,也应该给予记分,并对其信用管理产生影响。也只有这样,才能对经营单位产生规范的管理效应。
五、如何理解报关单填制不规范
报关差错记分管理规定主要是对报关单填制不规范及报关行为不规范两方面进行记分,对行为不规范没有较多的争议,而对如何认定为报关单填制不规范就有较大有争议。
目前在海关的报关差错记分操作中,往往把实际货物与申报内容不相符也列为填制不规范,从而对代理报关公司进行记分,这显然是误解了什么是填制规范。报关单填制是否规范,其依据应是《进出口货物报关单填制规范》(2008年第52号公告)以及《进出口商品规范申报目录》的相关要求。只要报关单的单面申报要素齐全,并没有出现填制格式的错误,也没有出现申报要素之间的逻辑错误,且与企业提交的单证一致,而代理报关公司也尽到了合理审查义务,就不应该再对代理公司的报关员记分。
六、合理慎重地使用“合理审查”的条文
在《海关法》、《海关行政处罚实施条例》、《进出口货物申报管理规定》以及《委托报关协议通用条款》中,都有要求代理报关企业及报关员有对委托方提交资料的情况进行“合理审查”义务。报关企业在以委托人名义办理的报关业务,如果没尽到“合理审查”,就要承担相应的法律责任。
因此如何理解“合理审查”,就成了执行这些条例的重点,这也是如何合理执行报关记分操作的重点,而这也是目前报关公司对相关条例中最有异议的部分。
比如,现在很多海关都将单货不符的问题归结为代理报关公司未尽到“合理审查”义务,从而对报关公司进行记分。
但报关企业并不具备对企业货物及提交证件的真实性进行鉴定的资质,由于其不是全权代理,仅仅只是负责填单递单申报,也不可能对货物的生产、装运环节产生的问题负责。代理报关企业只能根据监管条件、填制规范及申报要素的规定,对申报货物单证的完整性和规范性承担责任。
除此之外,建议将“合理审查”修改为“合理的逻辑审查”。也就是说,除了完整性和规范性,除了“单单相符”,代理报关企业还要对委托方提供资料上的货物情况是否符合常理进行审查,而不是要求与实际货物相符。如货柜所装运的货物数量明显超出货柜的承载能力,如像报钢材原料的原产地是香港,如价格明显低于或高出正常的市面价格,如货物规格明显不合理等等。这种情况下即使申报的内容与委托企业提交的资料一致,但作为报关员根据常识是可以作出不符合逻辑的判断而未能做到的,也同样可视为报关差错对报关员进行记分。在此情况下,如果委托与被委托双方都有责任,则应该对双方都作出处罚。
除此之外,只要单面逻辑合理,即使单货不相符,也不应该再对代理报关企业进行记分,只能是对委托企业进行处罚。
七、对一些特别案例记分的建议
如一柜多单申报,由于其中一份报关单的填制错误导致其他报关单也需进行删改,现行大多数方法是按每份报关单累计重复记分,这也不符合责任区分的原则。只要相联删改的报关单没有差错,就不应该每份单都记分,而只记实际差错的那一份报关单的分。
还有就是使用加贸手册代理报关的,其中因手册超量被记分的情况在自动退单里是占最大比例。对于手册备案数量是否超量,代理报关企业是无法掌握,也是无法通过合理审查核对出来的,只能是根据加贸企业提供的数据核对,因此把这个差错责任记到代理报关企业身上也是欠公允的。这一部分差错责任,也应该由委托方承担。
八、对规范删改退单申请的建议
为规范记分操作,建议规定由发生报关差错的主体提出删改单的申请。如是委托企业的原因,由委托企业提出申请,海关根据相关条例对委托企业进行处罚,对代理报关公司报关员不予记分。如是代理报关公司发生的差错,由报关公司提出申请,并对报关公司记分。这样做,就能对发生差错的一方起到实际的督促作用,也体现了公平原则。而对非报关差错引起的删改单,如委托方申请退运或系统故障所导致的,一律由委托方及代理报关企业同时申请相关业务,经海关审核属实后不予记分。
总之,只有合法合理地执行报关差错记分制度,才能树立海关的公正性,提升通关质量,保障守法企业权益,才能对代理报关行业的发展起到正能量的推动作用。 |